Acórdão nº 219/19.0BEFUN de Tribunal Central Administrativo Sul, 27 de Fevereiro de 2020
| Magistrado Responsável | DORA LUCAS NETO |
| Data da Resolução | 27 de Fevereiro de 2020 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Sul |
Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I. Relatório J......, Lda., (doravante J......), inconformada com a sentença proferida pelo TAF do Funchal a 31.10.2019, que, na ação de contencioso pré-contratual por si intentada contra a Santa Casa da Misericórdia da Calheta, decidiu julgar totalmente improcedente a ação e, em consequência, absolver dos pedidos a Entidade Demandada e a Contrainteressada (que não teve intervenção no processo).
Em sede de recurso, a Recorrente J......, concluiu nos seguintes termos: «(…) I. Nos presentes autos está em causa um procedimento pré-contratual com vista à celebração de um contrato de empreitada, em que a proposta apresentada pela J...... foi excluída com fundamento no artigo 146.°, n.° 2, alínea d), do Código dos Contratos Públicos, por o plano de mão-de-obra e o plano de equipamentos não detalharem todas e cada uma das espécies de trabalhos a que seriam afetos a mão-de-obra e os equipamentos propostos.
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Sucede que a J...... apresentou com a proposta os planos de mão-de-obra e de equipamentos e a sua afetação temporal, neles (i) identificando umas vezes cada espécie de trabalho e (ii) agrupando, outras vezes, espécies de trabalho — de resto, tal como o fez a proposta adjudicada, ou seja, a proposta adjudicada padece do mesmo suposto vício.
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A proposta adjudicatária e a proposta apresentada pela J...... estão exatamente na mesma situação: descrevem a alocação de parte da mão-de- obra e de parte dos equipamentos por referência a capítulos do mapa de quantidades, e não por referência a todas e cada uma das espécies de trabalhos, pelo que não pode a proposta apresentada pela J...... ser excluída e a proposta adjudicatária ser mantida.
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O Tribunal a quo desatendeu em absoluto todos os factos alegados na petição inicial a propósito do conteúdo da proposta adjudicada — v.g. os artigos 58.°, 61.°, 62.°, 71.°, 74.°, 75.°, 76.°, 215.° e 216.° da petição inicial, transcritos no n.° 12 das alegações, que aqui se dão por reproduzidos, e que devem ser julgados provados por terem suporte probatório nos seguintes documentos da proposta adjudicada “6.1.d. Plano de mão de obra-actividade.pdf', "6.1.d. Plano de equipamento-actividade.pdf", "6.1.e Memória Desc. Justificativa.pdf", "6.1.d Mapa resumo de equipamento.pdf", "6.1.d Mapa resumo de Mão de obra.pdf' localizados no CD contendo o processo administrativo em 15. Propostas\Proposta A......, S.A. .rar\Proposta\.
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E, do mesmo modo, não deu por provado todo o conteúdo da proposta adjudicada — de que resulta que o adjudicatário indicou mão-de-obra e equipamentos por agrupamentos de espécies de trabalho, conforme detalhado nos n.os 14 e 15 das alegações (que aqui se dão por reproduzidos), circunstância que foi expressamente abordada na audiência pública que teve lugar no dia 11 de outubro de 2019 por iniciativa do Tribunal (cfr. e.g. 09m20ss., 11m55ss., 59m38ss., da gravação Name: GravacaoAudiencias 11-102019 11-34-51_J...... #1.wma, e 09m32ss. da gravação GravacaoAudiencias 11-10-2019 13-02-08_J...... #2.wma), pelo que o Tribunal não a podia ter ignorado.
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Ao referido acrescem ainda os factos alegados nos artigos 271.° e 272.° da petição inicial, transcritos no n.° 20 das alegações, que aqui se dão por reproduzidos, igualmente desatendidos pelo Tribunal a quo no julgamento da matéria de facto, mas que são fundamentais a esse julgamento, devendo assim ser dados por provados com base nos documentos constantes dos autos (cfr. os ficheiros designados "Plano de EQ-pdf", "Plano de MO.pdf" e "Plano de trabalhos.pdf" constantes do CD contendo o processo administrativo em :\15. Propostas\Proposta J...... - Construções, Lda. .rar\Assinados\6.1d) Plano de trabalhos\, e o ficheiro designado "Plano de trabalhos.pdf" constante do CD contendo o processo administrativo em :\15. Propostas\Proposta J...... - Construções, Lda. .rar\Assinados\6.1d) Plano de trabalhos\).
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A não inclusão dos referidos factos na matéria de facto provada implica um erro de julgamento da matéria de facto, importando a anulação da sentença proferida pelo Tribunal a quo, e a sua ampliação, nos termos do artigo 662.°, n.° 2, alínea c), do Código de Processo Civil.
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O artigo 361.°, n.° 1, do Código dos Contratos Públicos é relativo à fase de execução da obra, e estabelece os termos em que o empreiteiro deve apresentar o plano de trabalhos ajustado, sendo este que fica a valer no decurso da execução da empreitada.
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De acordo com esta norma, o plano de trabalhos destina-se: a) à fixação da ordem, prazo e ritmo de execução de cada uma das espécies de trabalhos que constituem a empreitada; b) à especificação dos meios com que o empreiteiro se propõe executá-los.
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Os meios são especificados por referência aos trabalhos e não às espécies de trabalhos, quando não, o legislador teria referido "se propõe executá-las, i.e., às espécies de trabalhos.
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A obrigação prevista no artigo 361.°, n.° 1, do Código dos Contratos Públicos é desenvolvida no caderno de encargos-tipo aprovado pela Portaria n.° 959/2009, de 21 de agosto, que detalha o que o legislador pretendeu estabelecer como obrigação do empreiteiro e que indica que devem ser apresentadas as quantidades e qualificação profissional de mão-de-obra e de equipamentos necessários em cada unidade de tempo.
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A cláusula 7.a, n.° 4, alíneas b) e c) caderno de encargos-tipo, em nenhum momento se indica que a mão-de-obra ou os equipamentos têm de ser apresentados por referência às espécies de trabalhos, mas apenas por referência à unidade de tempo.
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Dizer o contrário é encontrar nas disposições contratuais-tipo conteúdos que delas não constam expressa ou implicitamente, e certo é que a interpretação não pode abarcar sentidos que não tenham na letra da norma o mínimo de correspondência verbal (cfr. artigo 9.°, n.° 2, do Código Civil).
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Não se contém na ratio do artigo 361.°, n.° 1, do Código dos Contratos Públicos a necessidade de a mão-de-obra e os equipamentos serem apresentados por espécie de trabalhos, quando não, isso mesmo teria sido escrito na portaria que aprovou o caderno de encargos-tipo.
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A obrigação de o Caderno de Encargos conter um mapa de quantidades é alheia ao modo como o empreiteiro deve apresentar os planos de mão-de-obra e de equipamentos em obediência ao artigo 361.°, n.° 1, do Código dos Contratos Públicos e é alheio ao modo como tais documentos devem ser apresentados com a proposta.
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Os planos de mão-de-obra e de equipamentos a apresentar nos termos do artigo 361.°, n.° 1, do Código dos Contratos Públicos, devem ter em consideração apenas a unidade de tempo e não a espécie de trabalho (cfr. neste sentido o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 9 de junho de 2017, processo n.° 00218/16.4BELRA (disponível em www.dgsi.pt), que concluiu o seguinte por recurso a prova pericial).
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O artigo 6.3.2. do Programa do Concurso, ao exigir a identificação da unidade de tempo e da espécie de trabalho a que serão afetos a mão-de-obra e os equipamentos é desconforme com o (e não uma decorrência do) artigo 361.°, n.° 1, do Código dos Contratos Públicos e violador do disposto no artigo 57.°, n.° 2, alínea b), do Código dos Contratos Públicos.
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Ao decidir pela improcedência do vício assim invocado, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, com violação do disposto nos artigos 57.°, n.° 2, alínea b), e 361.°, n.° 1, do Código dos Contratos Públicos.
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O artigo 6.3.2. do Programa do Concurso, ao exigir a identificação da unidade de tempo e da espécie de trabalho a que serão afetos a mão-de-obra e os equipamentos viola o princípio da proporcionalidade, sendo inválida.
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Não tendo assim decidido, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, violando o disposto no artigo 1.°-A, n.° 1, do Código dos Contratos Públicos.
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A proposta apresentada pela J...... foi excluída com fundamento no artigo 146.°, n.° 2, alínea d), do Código dos Contratos Públicos.
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Contudo, a proposta apresentada contém todos os documentos que foram exigidos, entre os quais, o plano de trabalhos que fixa a sequência e os prazos parciais de execução de cada uma das espécies de trabalhos, previstas no mapa de espécies e quantidades de trabalhos, que acompanha o caderno de encargos (cfr. CD contendo o processo administrativo 15. Propostas\Proposta J...... – C…, Lda. .rar\Assinados\6.1d) Plano de trabalhos\- Plano de trabalhos.pdf), o plano de mao-de-obra (cfr. CD contendo o processo administrativo 15. Propostas\Proposta J...... – C….., Lda..rar\Assinados\6.1d) Plano de trabalhos\- Plano de MO.pdf) e o plano de equipamentos (cfr. CD contendo o processo administrativo 15.Propostas\Proposta J...... – C…., Lda. .rar\Assinados\6.1d) Plano de trabalhos\- Plano de EQ.pdf).
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O artigo 146.°, n.° 2, alínea d), do Código dos Contratos Públicos é referente à não apresentação de documentos de proposta exigidos e não a qualquer crítica que possa fazer-se ao conteúdo do documento, pelo que não é aplicável quando todos os documentos exigidos pelo Programa do Concurso foram apresentados.
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Ao julgar válida a exclusão da proposta apresentada pela J...... com fundamento no disposto no artigo 146.°, n.° 2, alínea d), do Código dos Contratos Públicos, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, violando essa disposição.
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Em momento algum o Júri do Concurso, a recorrida ou o Tribunal a quo afirmaram que a proposta apresentada pela J...... não contém toda a informação exigida; quando não, a proposta teria sido excluída com fundamento no artigo 70.°, n.° 2, alínea a), do Código dos Contratos Públicos — o que, manifestamente, não sucedeu.
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A exigência feita no artigo 6.3.2. do Programa do Concurso apenas assume relevo na fase pré-contratual, visto que após a celebração do contrato é válido o artigo 361.°, n.° 1, do Código dos Contratos Públicos e a cláusula 7.ª, n.° 4, do Caderno de Encargos, que apenas impõe que os planos de mão-de-obra e de equipamentos sejam apresentados por unidade...
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