Acórdão nº 00977/18.0BEALM de Tribunal Central Administrativo Norte, 26 de Julho de 2019
| Magistrado Responsável | Frederico Macedo Branco |
| Data da Resolução | 26 de Julho de 2019 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Norte |
Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: I Relatório RI, SA, devidamente identificada nos autos, no âmbito de Processo de Contencioso Pré-Contratual que intentou contra a Infraestruturas de Portugal, SA, no âmbito de procedimento concursal relativo à “Instalação de Rede de Suporte à Exploração em vários troços da Rede Ferroviária Nacional”, peticionando, designadamente, a anulação do ato de adjudicação, com eliminação retroativa de todos os seus efeitos e de todos os atos procedimentais subsequentes e, Subsidiariamente, a reversão da decisão de exclusão dos concorrentes excluídos e promovida a adjudicação à candidatura da Autora, por apresentar o preço mais baixo, tendo como contrainteressados o Agrupamento de Empresas constituído pela TP, SA e MSTM, SA, inconformada com a sentença proferida no TAF de Aveiro em 13.05.2019, que julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação da Autora, e a sua falta de legitimidade para impugnar o ato de adjudicação, veio recorrer jurisdicionalmente da mesma em 13 de maio de 2019, tendo apresentado as seguintes conclusões: “1. A decisão recorrida decreta a absolvição da instância com base na suposta verificação de duas exceções, a saber: i) a caducidade do direito de ação quanto ao pedido de impugnação da exclusão do concurso; e, por outro lado, ii) a ilegitimidade do pedido quanto à impugnação do ato de adjudicação.
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Quanto à decisão de caducidade, o tribunal entendeu que o prazo de impugnação da decisão de exclusão da Autora é de 1 mês sobre tal decisão, tendo esta ocorrido, no entender da decisão, a 23.08.2018, ou, no limite, a 14.09.2018.
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O tribunal a quo não considerou, porém, as especificidades do caso concreto; 4. Na verdade, na deliberação de 14.09.2018 que decidiu em resposta à impugnação administrativa da exclusão e da adjudicação, a entidade adjudicante adotou o relatório final não sem deferir parcialmente a impugnação da Autora num ponto particular: apurar a veracidade do documento junto pelo concorrente preferido, ordenando nomeadamente a junção do original, e em caso de falsidade decretar a exclusão daquele concorrente; 5. Esse deferimento teve como consequência que a então impugnante continuasse ligada ao concurso, nem que fora para acompanhar o cumprimento do seu pedido.
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Não faz sentido deferir (ainda que parcialmente) um pedido de um concorrente e simultaneamente determinar que esse mesmo concorrente estaria arredado do procedimento, ficaria à porta, do lado de fora, do concurso, sem qualquer possibilidade de avaliar, acompanhar, ter o crédito de uma resposta acerca de aquilo que a entidade adjudicante assumiu ser pertinente no seu pedido.
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O entendimento da ora Recorrente foi que a manutenção da decisão de indeferimento da sua exclusão - tal como a decisão de adjudicação - apenas se cristalizaria(m) com a avaliação subsequente com os documentos e esclarecimentos pelo concorrente preferido. Nesta altura, estava, pois, em aberto uma decisão sobre a exclusão deste concorrente.
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Este foi também o entendimento da entidade adjudicante que posteriormente - em 19.10.2018 - veio a decidir nos seguintes termos: "Informa-se que se encontram esclarecidas as dúvidas suscitadas pelo impugnante (RI), no sentido de determinar a veracidade do documento junto pelo Agrupamento (TP/MSTM), pelo que não existindo nada a obstar à adjudicação deliberada, iremos dar seguimento ao Processo" - sublinhado nosso (cfr alínea M) dos factos e cfr. fls. 8 verso e fls. 744, do processo administrativo); 9. Ou seja e em suma, tendo a impugnação da Autora sido deferida parcialmente, em 14.09.2018, necessário é reconhecer que ela se manteve ligada ao procedimento para além dessa data.
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Nestes termos, é a decisão de 19.10.2018 que marca o início do prazo de 1 mês para efeitos de contagem do prazo.
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Ainda que assim não fosse, necessário é reconhecer que os termos em que a Administração conduziu o processo concursal geraram dúvidas atendíveis e razoáveis, pelo que sempre se teria que atender nos termos do n.º 3 do art. 58º que, no caso concreto - para quem entenda que a decisão de exclusão é anterior à decisão final - aquele prazo de 1 mês teria de entender-se suscetível de se ter prolongado; 12. Na verdade, estabelece a Lei que o prazo pode ser alargado (por três meses) sempre que a tempestiva apresentação da petição não seja exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro; ou, quando não tendo ainda decorrido um ano, o atraso deva ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do ato impugnável, ou à sua qualificação como ato administrativo ou como norma - cfr alíneas b) e c) do artigo 58º n.º 3, que se aplica por remissão expressa do artigo 101º do CPTA.
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A forma como o Tribunal a quo forçou a letra da decisão de 14.09.2018 é a mais cabal demonstração de que o prazo poderia e deveria ser prolongado ou o atraso, a haver, sempre seria desculpável.
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A sentença recorrida incorre, pois, num duplo erro de interpretação e aplicação da Lei, porquanto entende que o decurso do prazo referido no artigo 101º CPTA se iniciou antes da decisão se ter tornado perfeita e definitiva e, por outro lado, nega simultaneamente a extensão de tal prazo nos termos do art. 58º n.º 3 CPTA.
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Neste sentido o presente recurso suscita a apreciação de uma questão de direito cujo objeto é a errada interpretação e aplicação das referidas normas processuais.
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De resto e quanto à exceção da ilegitimidade, também não está em causa uma matéria de direito, pois ao contrário do que refere o tribunal a quo, não decorre da decisão sobre a caducidade necessariamente a impossibilidade de o candidato excluído poder impugnar a adjudicação; 17. Desde logo, o art. 77.º-A CPTA reconhece legitimidade processual para a impugnação de um ato superveniente à exclusão - o ato de celebração do contrato adjudicado - a quem foi excluído do procedimento e não tenha recorrido dessa exclusão.
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Na realidade, esta norma comprova que a impugnação de atos jurídicos praticados em matéria de contratação publica - máxime impugnação do contrato celebrado "não pode ser reconhecida apenas às partes" da relação jurídica decorrente do ato impugnado, como tradicionalmente sucedia, "mas deve ser alargada a outras pessoas e entidades, atenta a particular relevância pública de que se revestem" (a invalidade decorre das ilegalidades cometidas no âmbito desse procedimento; cf. Mário Aroso de Almeida/ Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, p. 551.
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Ora, por maioria de razão, tem de ser reconhecida legitimidade nas mesmas circunstâncias se estiver em causa a impugnação de ato preparatório dessa mesma celebração, como é o caso do ato de adjudicação impugnado na presente ação sobretudo quando esteja em causa uma questão suscitada no procedimento pelo concorrente excluído.
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E assim, quem impugna uma dada decisão do procedimento pré-contratual com fundamento numa dada ilegalidade, tem de lhe ver reconhecida legitimidade para, mais tarde, impugnar os atos subsequentes que comprovem a manutenção dessa mesma ilegalidade, revelando-se assim dissidentes da decisão tomada em resposta à sua impugnação administrativa.
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Uma interpretação que negue tal legitimidade, resultará numa situação de indefesa dos interesses do particular "cujos interesses tenham sido afetados pela violação de regras do procedimento pré-contratual. Tal interpretação será ferida de inconstitucionalidade, porque contrária ao direito de acesso à justiça e a tutela jurisdicional efetiva, consagrado no art. 268.º n.º 4 e art. 20.º CRP, incorrendo simultaneamente na violação dos princípios gerais da contratação o pública impostos pelo direito da União Europeia, ilegalidades qualificadas cuja apreciação jurídica expressamente se requer a este Tribunal Superior.
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Basta que na situação presente seja possível em abstrato à Autora cumular sucessivamente nesta ação a impugnação do contrato, nos termos da...
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