Acórdão nº 01560/18.5BEPRT de Tribunal Central Administrativo Norte, 28 de Setembro de 2018
| Magistrado Responsável | Frederico Macedo Branco |
| Data da Resolução | 28 de Setembro de 2018 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Norte |
Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: I Relatório RSP, Lda, no âmbito da Providência Cautelar que apresentou contra o Direção-geral de Energia, tendente à suspensão do “projeto de decisão do Diretor-geral da DGEG de ... suspender a certificação da Requerente como interveniente do Sistema Petrolífero Nacional (SPN)”, inconformada com a decisão proferida no TAF do Porto, em 13 de junho de 2018, que declarou a “inimpugnabilidade do ato”, “pela ocorrência de falta, originária, de interesse em agir da Requerente”, veio, em 2 de julho de 2018, recorrer para este TCAN, concluindo: “A. Constitui objeto do presente recurso a sentença prolatada em 13 de Junho de 2018, a qual recusou liminarmente o decretamento provisório da providência consistente na intimação da Requerida Direcção-Geral de Energia e Geologia de abster-se de praticar o ato de suspensão da certificação da Recorrente enquanto interveniente do Sistema Petrolífero Nacional (SPN) e, em consequência, julgou improcedente o pedido cautelar deduzido pela aqui Recorrente.
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O Tribunal a quo considerou que o ato objeto dos autos era inimpugnável, nos termos do artigo 51° do CPTA, pois "é meramente apto a assegurar o exercício do direito ao contraditório no procedimento administrativo, não podendo produzir efeitos por si mesmo, por carecer de ato posterior para os produzir".
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E que dessa inimpugnabilidade do ato decorria "a falta originária de interesse em agir por parte da Requerente, sendo que, uma exceção é incindível da outra".
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Todavia, no entender da Recorrente, se a existência de um ato administrativo impugnável, nos termos do disposto no artigo 51° do CPTA, proferido no início, no meio ou no final do procedimento, é um pressuposto da ação impugnatória de ato administrativo e, naturalmente, da sua tutela cautelar, E. Não pode ser, do mesmo modo, pressuposto da tutela preventiva consubstanciada na ação de condenação à não emissão de atos administrativos, prevista no artigo 37°, n.°1, alínea c) do CPTA e na (cautelar e instrumental) intimação para abstenção de conduta, prevista na alínea 1), do n.º 2, do artigo 112° do CPTA, que visa evitar que seja proferido um ato administrativo (naturalmente impugnável) com efeitos imediatos irreversíveis.
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Com efeito, a Recorrente não pretende impugnar um ato administrativo, nem aqui, em tutela cautelar, está a pedir a suspensão da sua execução.
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Antes, pediu nestes autos, como providência cautelar preliminar e instrumental de uma ação inibitória, o decretamento provisório da intimação da entidade Recorrida para se abster de suspender a certificação da Recorrente enquanto interveniente do SPN.
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Por conseguinte, se estamos no âmbito da tutela preventiva e inibitória, o primeiro pressuposto da providência cautelar que lhe é preliminar e instrumental, não pode ser o mesmo do previsto para a tutela reativa e impugnatória - o pressuposto da impugnabilidade do ato.
L. Neste sentido, aliás, segue a doutrina, mormente o Professor Vieira de Andrade, quando sobre a ação prevista na alínea c), do n.º 1, do artigo 37° do CPTA, refere que o "pedido, relativamente à Administração, pressupõe a existência de atuações concretas no âmbito do direito público que não constituam atos administrativos impugnáveis devendo entender-se o conceito de comportamento num sentido amplo, de modo a englobar, além dos comportamentos propriamente ditos, as operações materiais e também os "meros atos jurídicos".
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Portanto, o Tribunal a quo, erradamente concluiu que o ato notificado à Recorrente, junto como Doc. 1 da Petição inicial, por ser um mero ato jurídico, não podia ser objeto da tutela preventiva cautelar prevista no n.º 1 e alínea i), do n.º 2, do artigo 112° do CPTA.
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O ato em apreço pode ser objeto desta tutela cautelar, se estiverem verificados, naturalmente, os requisitos gerais previstos no artigo 120° do CPTA e os restantes pressupostos de admissibilidade.
L. Ora, embora a lei não estabeleça estes (restantes) pressupostos de admissibilidade, a doutrina divisa, em primeiro lugar, a necessidade de se estar perante uma situação de risco e de fundado receio de que a administração possa vir a adotar um ato administrativo lesivo.
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Isto implica, por um lado, que tem de existir uma probabilidade de emissão do ato, probabilidade que, segundo o Professor Rui Lanceiro, tem de estar "relacionada com a demonstração por parte da Administração, através de um qualquer meio, de que vai adotar esse comportamento ou que o considera seriamente"; N. E, por outro, ainda segundo o mesmo Professor, "que o ato administrativo iminente (no sentido de ainda não praticado) tem que estar suficientemente determinado.
Significa isto que o projeto de ato deve estar, quer na formação da vontade da Administração em relação ao seu sentido e conteúdo (à substância), quer no andamento do procedimento (à forma), tão determinado que permita uma prova de conformidade com o direito, de preenchimento dos seus pressupostos de facto e de direito, enfim, uma prova de legalidade, no sentido de confronto entre lei e ato a praticar.", O. Em segundo lugar, como pressuposto de admissibilidade desta tutela preventiva, é ainda necessário que a impugnação posterior do ato (a praticar) não assegure uma tutela efetiva dos direitos, neste caso da Recorrente, designadamente por o ato produzir imediatamente uma situação de facto irreversível.
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Deste pressuposto decorre, aliás, o interesse em agir na ação inibitória em causa – e não, como foi entendido pelo Tribunal a quo, da inimpugnabilidade do ato.
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Ora, entende a Recorrente que na situação sub iudice, verificam-se estes pressupostos de admissibilidade.
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Quanto ao fundado receio de que a Administração possa a vir a adotar uma conduta lesiva, existe, antes de mais, a manifestação da provável emissão de um ato administrativo.
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Um ato administrativo cujo projeto está perfeitamente determinado no seu sentido e conteúdo - a suspensão da certificação da Recorrente como interveniente do SPN - e no andamento do procedimento - fase de audiência prévia e posterior decisão final; T. E que permite a referida prova de legalidade do ato a praticar - o que a Recorrente procurou fazer ao longo dos artigos 24° a 74° da PI e a propósito da verificação do requisito do fumus boni iuris, tendo aí alegado a existência de um vício da incompetência absoluta e a existência de uma questão prejudicial; U. E, em segundo lugar, existe interesse em agir por parte da Recorrente, uma vez que a impugnação posterior do ato (a praticar) não assegura a tutela efetiva dos direitos e pode conduzir a uma situação irreversível.
V. Com efeito, como a Recorrente alegou, desde logo, nos artigos 75° a 87° da PI, consubstanciando o requisito do periculum in mora, a suspensão da sua certificação enquanto interveniente do Sistema Petrolífero Nacional implica, nos termos do artigo 19° do Decreto-Lei n.º 244/2015, de 19 de Outubro, a suspensão da sua atividade enquanto comercializadora grossista e retalhista de produtos de petróleo.
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E suspensão que ocorre imediatamente, uma vez que não existe naquele referido ou no Decreto-lei n.º 117/2010, de 25 de...
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