Acórdão nº 01777/19.5BEPRT de Tribunal Central Administrativo Norte, 03 de Abril de 2020

Magistrado ResponsávelFrederico Macedo Branco
Data da Resolução03 de Abril de 2020
EmissorTribunal Central Administrativo Norte

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: I Relatório A I., S.A.

e a S., LDA.

, no âmbito do identificado Processo de Contencioso Pré-Contratual, intentado pela E., S.A.

tendente a “(…) ser anulado o ato de adjudicação praticado no âmbito do Concurso Público para a contratação da Aquisição de Serviços para a "Manutenção de Instalações Elétricas da especialidade Energia de Tração e Manutenção de Meia Vida 2018-2021", por violação e pelos fundamentos enunciados; (b) Ser condenada a Entidade Demandada a praticar novo ato de adjudicação a favor da proposta apresentada pelo Concorrente E. (ordenada em 2.º lugar)”, inconformadas com a Sentença proferida no TAF do Porto em 26/11/2019 que julgou totalmente procedente a presente ação e, em consequência, anulou a deliberação objeto de impugnação, mais tendo condenado a Ré a praticar nova deliberação de adjudicação a favor da proposta apresentada pela Autora, aqui Recorrida, vieram, separadamente, interpor Recursos Jurisdicionais para esta instância.

Concluiu a I., S.A, o seu Recurso nos seguintes termos: “1. O Código dos Contratos Públicos estatui que as propostas devem ser acompanhadas pelos documentos que, em função do objeto do contrato a celebrar e dos aspetos da sua execução submetidos à concorrência pelo caderno de encargos, contenham os atributos da proposta, de acordo com os quais o concorrente se dispõe a contratar (cfr. artigo 57.°, n.° 1, alínea b) do Código dos Contratos Públicos).

  1. Além disso, as propostas devem possuir os termos ou condições relativos a aspetos da execução do contrato não submetidos à concorrência pelo caderno de encargos (cfr. artigo 57.°, n.° 1, alínea c) Código dos Contratos Públicos), 3. E, se tal não suceder ou se dos documentos juntos não constarem algum dos atributos ou constarem atributos que violem os parâmetros base fixados no caderno de encargos ou apresentarem termos ou condições não submetidos à concorrência que violem aspetos da execução do contrato a celebrar ou que sejam impossíveis de avaliar em virtude da forma de apresentação dos seus atributos, as mesmas devem ser imediatamente excluídas (cfr. artigos 70.°, n.° 2, alíneas a), b) e c) e 146.°, n.° 2, alínea d) Código dos Contratos Públicos).

  2. Pois, por um lado, as propostas constituem uma declaração negocial onde o interessado comunica à entidade adjudicante a sua vontade de contratar e o modo pelo qual se dispõe a fazê-lo (cfr. artigo 56.°, n.° 1 Código dos Contratos Públicos).

    Por outro lado, é com base nelas que a entidade adjudicante forma o seu juízo e profere a sua decisão adjudicatória.

  3. Assim, conforme determina o acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, de 29/09/2016, no Processo n.° 0867/16, daqui “decorre não só que a proposta é uma peça fundamental no procedimento de contratação pública mas também o princípio da sua imutabilidade ou intangibilidade - que proíbe que ela seja objeto de alterações ou correções posteriores - princípio que só cede nos casos em que esteja prevista a possibilidade de negociação e, portanto, a possibilidade da sua alteração”.

  4. O ponto 11.1. do Programa de Concurso enuncia os documentos que devem constituir a proposta.

  5. Entre esses documentos consta, designadamente, nos termos da sua alínea m), a "lista de preços unitários para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida de acordo com o Anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos com indicação de preços unitários para todas as quantidades".

  6. A lista em causa consta dos documentos que instruem a proposta, bem como os restantes documentos previstos no mencionado ponto 11.1. do Programa de Concurso.

  7. A proposta do concorrente S. é constituída por todos os documentos previstos no Programa de Concurso, cumprindo, desta forma, com todas as suas exigências/requisitos.

  8. Por sua vez, o ponto 24.6 do Caderno de Encargos - Condições Técnicas dispõe que o concorrente deve apresentar com a sua proposta a lista de preços unitários, em ficheiro Excel, designadamente, da Manutenção de Meia Vida (MMV), especificando o ponto 24.6.1 que "o concorrente deverá apresentar na sua proposta o mapa de quantidades (Anexo 13) correspondente aos trabalhos acima indicados para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida, indicando para cada intervenção: - O valor global para mão-de-obra; - O valor global para peças, componentes diversos, materiais e equipamentos a aplicar; - O valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte; - O valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado".

  9. A informação solicitada, nomeadamente o valor global para a mão-de-obra, o valor global para peças, componentes diversos, materiais e equipamentos a aplicar, o valor global para utilização de ferramentas, equipamentos, meios especiais e transporte, bem como o valor global para envio dos resíduos resultantes para destino final licenciado, não foi, efetivamente, apresentada pela S. nem pelos outros concorrentes, com exceção da E..

  10. No presente concurso, como já foi referido, o critério de adjudicação, nos termos da alínea a), do n.º 1 do artigo 74.° do Código dos Contratos Públicos, é o da proposta economicamente mais vantajosa, determinada “pela melhor relação qualidade-preço na qual o critério de adjudicação é composto por um conjunto de fatores, e eventuais sub fatores, relacionados com diversos aspetos da execução do contrato a celebrar”.

  11. Os fatores que densificam o critério de adjudicação e a respetiva ponderação são os seguintes: a) Preço (ponderação de 65%); b) Valia técnica (ponderação de 25%); c) Sistema de Gestão da Segurança e Saúde no Trabalho (ponderação de 5%); d) Sistema de Controlo da Qualidade (ponderação de 2,5%), e e) Sistema de Gestão Ambiental (ponderação de 2,5%) (cfr. ponto 18 do Programa de Concurso).

  12. Conforme referido o ponto 18.2 do Programa de Concurso, com exceção do preço, que se encontra dividido apenas por fatores, os restantes fatores encontram-se, por sua vez, subdivididos em diferentes subfatores devidamente ponderados e classificados, conforme tabelas constantes do Anexo V – Critério de Adjudicação das Propostas, do mencionado Programa de Concurso.

  13. São somente os subfatores B1, B2, B3, B4 e B5 e respetivas subdivisões, que estão indicados na “Tabela II - Classificação dos Subfactores de Avaliação de Propostas” do Anexo V do Programa de Concurso, os atributos da proposta (cfr. artigo 70.°, n.° 1 do Código dos Contratos Públicos), ou seja, são os elementos da proposta que dizem respeito a aspetos da execução do contrato submetidos à concorrência (cfr. artigo 56.°, n.° 2 do Código dos Contratos Públicos).

  14. E, os demais elementos relacionados com a execução do contrato inserem-se no domínio dos termos e condições regulados no caderno de encargos.

  15. Logo, nem a "lista de preços unitários para os trabalhos de Manutenção de Meia Vida de acordo com o Anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos com indicação de preços unitários para todas as quantidades" exigida pela alínea m) do ponto 11.1 do Programa de Concurso, nem o mapa de quantidades correspondente aos trabalhos de Manutenção de Meia Vida previsto no ponto 24.6 do Caderno de Encargos — Condições Técnicas, constituem atributos da proposta.

  16. A ausência da informação indicada no ponto 24.6 do Caderno de Encargos - Condições Técnicas, que se resume à soma dos preços unitários já indicados na proposta, isto é, ao seu preço global, não se revela essencial, pelo que não é suscetível de repercutir na boa execução do contrato na sequência da adjudicação.

  17. Além disso, existe uma divergência entre a redação do ponto 24.6.1 do Caderno de Encargos - Condições Técnicas e a redação do Anexo 13, sendo que o que a entidade adjudicante considera vinculativo é o conteúdo do mencionado Anexo 13.

  18. Aliás, foi essa a interpretação efetuada por todos os concorrentes, com exceção da E..

  19. Deste modo, deverá ser esse o sentido correto da cláusula em questão, não se justificando, por isso, a exclusão da proposta da S..

  20. Pois, o que releva para efeitos de controlo de execução e faturação é o controlo por ação realizada e não por tipo de atividade, tendo sido, por esse facto, o Mapa de Quantidade de Trabalhos publicado com a estrutura que está no Anexo 13 e não com a estrutura do ponto 24.6.1. do Caderno de Encargos — Condições Técnicas.

  21. Assim, a falta do mapa de quantidades (valor global) correspondente aos trabalhos de Manutenção de Meia Vida (MMV) não pode ser sancionada com a exclusão da proposta dado que a mencionada proposta foi formulada de acordo com a informação considerada relevante pela entidade adjudicante e, consequentemente, com o estabelecido no n.º 1 do artigo 57.° do Código dos Contratos Públicos.

  22. Além disso, o Programa do Procedimento não comina com a exclusão a falta de apresentação do mapa em causa pelo Concorrente, pelo que a não apresentação do mencionado mapa não conduz à exclusão da proposta da S..

  23. É importante, ainda, salientar que a falta do documento em causa não impede a aplicação do critério de adjudicação, pelo que não impossibilita a avaliação da proposta da S., nem podia, uma vez que, como já foi referido, não se está perante um atributo.

  24. Logo, aqui também, não existe fundamento para a exclusão da proposta, nos termos dos restantes critérios referidos no artigo 70.° do Código dos Contratos Públicos.

  25. A douta sentença “a quo”, na página 81, esclarece, e bem, que “sabe-se que para a avaliação do [sub] fator A5 – Preço de Manutenção de Meia Vida, a alínea m) do Ponto 11.1 do Programa do Concurso estabeleceu que os concorrentes deveriam apresentar uma lista de preços unitários, de acordo com o Anexo 13 das Condições Técnicas do Caderno de Encargos na qual indicassem os preços unitários para todas as quantidades”.

  26. E, continua a douta sentença “a quo”, na página 81, “ninguém aqui questiona que a contrainteressada apresentou efetivamente o Anexo 13 –...

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