Acórdão nº 760/18.2BEBJA de Tribunal Central Administrativo Sul, 24 de Outubro de 2019
| Magistrado Responsável | DORA LUCAS NETO |
| Data da Resolução | 24 de Outubro de 2019 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Sul |
Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I. Relatório O Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (doravante IFAP) não se conformando com a sentença do TAF de Beja, de 01.07.2019, que deferiu o pedido de suspensão de eficácia, apresentado por A..... – A.....
(doravante A.....), da decisão que havia determinado a alteração do contrato de financiamento outorgado a 19.11.2010, referente à operação denominada “Área Agrupada do Tanganhal” e a devolução de € 260.306,46.
As alegações de recurso que o Recorrente IFAP apresentou culminam com as seguintes conclusões: «1.ª Conforme se colhe da economia da Sentença recorrida, nela, o M° Juiz a quo, tendo em vista o decretamento da requerida providência cautelar de suspensão de eficácia do acto suspendendo, julgou, perfunctoriamente, verificados os requisitos de fumus boni iuris e de periculum in mora; 2.ª Para o efeito, o M° Juiz a quo, no juízo sumário formulado relativamente a averiguação do fumus boni iuris, considerou provável a procedência, na acção principal, da invocada prescrição do procedimento de recuperação de verbas em cujo âmbito foi praticado o acto suspendendo; 3.ª E, relativamente ao juízo sumário formulado a respeito da averiguação do periculum in mora, o M° Juiz a quo, considerou provável, com base na factualidade tida por, indiciariamente provada em Z), AA) e BB) da Fundamentação de facto da Sentença recorrida, que da demora da tramitação dessa acção principal resultariam prejuízos de difícil reparação para os interesse que a Requerente pretende visar na referida acção principal; Quanto à invocada prescrição 4.ª Constitui jurisprudência deste TCA Sul, constante do Acórdão de 04/10/2017, proferido no Processo n° 689/16.9BEALM, a respeito da determinação de «prazo mais longo» da prescrição do procedimento de recuperação de verbas a que alude o n° 3 do art° 3° do R 2988/95 (suscetível de poder ser aplicado nos ordenamentos jurídicos dos Estados-membros), que: Estando em causa a devolução de ajudas de Estado em sede de proteção dos interesses financeiros da União Europeia, a que se refere (...) o Regulamento (CEE) n° 2988/95, vale hoje o prazo prescricional de 5 anos previsto no artigo 168°, n° 4, alínea c), do C.P.A.
5.ª A circunstância de, por um lado, a jurisprudência do TCA Sul, constante do referido Acórdão, ter sido fixada relativamente a questão relativa à revogabilidade de ato suspendendo invocada pela requerente nesse recurso com fundamento disposto no art° 141° do CPA/91 e, por outro lado, este art° 168° do CPA/2015 reger em matéria de procedimento administrativo (designadamente regulando os termos em que uma decisão administrativa constitutiva de direitos, como será o caso de uma decisão de aprovação de candidatura, poderá ser revogada ou anulada), não se afigura ser suscetível de poder obstar a que, para efeitos de determinação de «prazo mais longo» a que se refere o n° 2 do art° 3° do R 2988/95, seja considerado o prazo «mais longo» de 5 anos previsto no art° 168° do CPA (sem que tal consideração - da aplicação desse prazo - importe ou pressuponha, também, a aplicação do regime procedimental, designadamente no qua tal respeite à revogabilidade e/ou à anulabilidade administrativa de actos administrativos, cuja formação não esteja sujeita à marcha do procedimento constante do CPA, como é o caso dos actos administrativos de modificação e/ou de resolução de contratos administrativos); 6.ª Com efeito, o IFAP tem sustentado, a tal respeito, em diversos processos conhecidos e decididos por este TCA Sul a inaplicabilidade do regime procedimental constante do art° 168° do CPA/2015, à formação dos actos administrativos de rescisão e/ou modificação de contratos de fincamento celebrados ao abrigo do CPA na sequência de aprovação de candidaturas pela Autoridade de Gestão por, por um lado, considerar que, com a celebração de tais contratos, se extinguiram os respectivos procedimentos abertos pela apresentação de candidaturas objecto de decisão de aprovação, em conformidade com o estatuído no art° 106° do CPA/91 e, por outro lado, por as relações contratuais serem reguladas pelo regime substantivo do contratos administrativos constante da Parte III do CCP; 7.ª No caso em presença, resulta que o procedimento aberto pela Requerente com a apresentação/submissão da candidatura em causa se extinguiu em 20/10/2010 pela tomada de decisão de aprovação da AG PRODER, nos termos do disposto no art° 106° do CPA/91, ao tempo vigente, sendo que, subsequentemente, em 19/11/2010, na sequência de tal decisão de aprovação da candidatura pela AG PRODER, entre a A..... e o IFAP viria a ser celebrado o “contrato de financiamento n.° 0200…../0 referente à concessão de subsídio, no valor de € 260.305,46”; 8.ª Ora, tal Contrato de Financiamento é, reconhecidamente, um contrato administrativo cujo regime substantivo já ao tempo se achava regulado no Código dos Contratos Públicos (CCP) aprovado pelo DL n° 18/2998, de 29 de Janeiro, por força do disposto na «norma revogatória» constante da al. c) do art° 14° deste DL 18/2008, segundo a qual foi revogado todo “O capítulo iii da parte iv do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro”, sendo que com a aprovação do Novo CPA, atualmente vigente, passou a ficar expressamente prescrito no n° 1 do art° 202° (sob a epígrafe ‘Regime substantivo) que “As relações contratuais administrativas são regidas pelo Código dos Contratos Públicos ou por lei especial, sem prejuízo da aplicação subsidiária daquele quando os tipos dos contratos não afastem as razões justificativas da disciplina em causa."; 9.ª Tendo presente o regime substantivo dos contratos administrativos instituído na Parte III do CCP, tal qual se acha regulado no art° 307° do CCP, resulta conjugadamente do disposto no n° 1 e no n° 2 deste preceito, que Decisão suspendenda de modificação unilateral do Contrato de Financiamento reveste a natureza de ato administrativo-, 10.ª Por outro lado, também resulta do disposto no n° 1 do art° 308° deste CCP que “A formação dos atos administrativos emitidos no exercício dos poderes do contraente público não está sujeita ao regime da marcha do procedimento estabelecido pelo Código do Procedimento Administrativo” (com exceção dos casos previstos no n° 2 - aplicação de sanção contratual através de ato administrativo - em que deverá ser realizada uma audiência prévia do contratante nos termos previstos no CPA - e no n° 3 em que a audiência prévia poderá ser dispensada no caso de a sanção a aplicar tiver natureza pecuniária); 11.ª Considerando a aplicação deste quadro legal ao caso dos autos, ter-se-á que, sendo o Contrato de Financiamento objecto de modificação nos termos da Decisão suspendenda, um contrato administrativo, o regime substantivo que regula as respetivas relações contratuais é o constante da PARTE III do CCP; 12.ª Por isso, a declaração do IFAP constante da Decisão suspendenda, traduzindo-se na modificação do contrato, constitui prática de ato administrativo emitido/praticado pelo IFAP no exercício dos poderes de contraente público, cuja formação (do ato administrativo) não estava sujeita ao regime da marcha do procedimento estabelecido no CPA, designadamente ao disposto no art° 168° do CPA; 13.ª Por isso, tendo presente tal quadro legal aplicável in casu, de concluir ainda será, também aqui, que o ato administrativo de modificação unilateral do Contrato de Financiamento em causa, não se inserindo no “regime da marcha do procedimento estabelecido pelo Código do Procedimento Administrativo”, não constitui: nem uma revogação da decisão de aprovação da AG PRODER/PDR, por o IFAP, para tal, carecer de competência; nem uma anulação administrativa, por o ato administrativo de modificação unilateral se não fundar em qualquer ilegalidade da decisão de aprovação a AG PRODER/PDR 14.ª Como tal, mostra-se absolutamente inaplicável ao caso dos autos o regime procedimental constante do disposto no art° 168° do CPA, na parte em que o mesmo rege em matéria procedimental a respeito de revogação e de anulação administrativa.
15.ª Aliás, a respeito da aplicabilidade do regime substantivo constante do CCP aos Contratos de Financiamento celebrados pelo IFAP com Beneficiários no âmbito do PRODER, como é o caso dos autos, este TCA Sul já declarou no recentíssimo Acórdão de 09/05/2019 (prolatado no Proc. n° 342/18.9 BECTB, em caso absolutamente análogo aos dos presentes autos e nos quais foram partes o IFAP e a A.....), jurisprudência, esta, integralmente aplicável ao caso dos autos relativamente à concreta inaplicabilidade do art° 168° do CPA, no caso em presença, no segmento que regula os casos de revogação e de anulação administrativa (que como se disse, não está, nem poderia estar, em causa na prolação da decisão suspendenda - de modificação unilateral de contrato administrativo); 16.ª Tal entendimento relativamente à inaplicabilidade do regime procedimental constante disposto no art° 168° do CPA à formação do acto administrativo de modificação contratual, suspendendo nos presentes autos, não colide com o entendimento deste TCA Sul relativamente à consideração do prazo «mais longo» de 5 anos estatuído por este preceito no ordenamento jurídico português a partir de 2015, para efeitos de determinação de «prazo mais longo» da prescrição do procedimento de recuperação de verbas a que alude o n° 3 do art° 3° R 2988/95 (segundo o qual, “Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos nos n°s 1 e 2”); 17.ª Assim, considerando: • a natureza repetida das irregularidades que fundamentam a decisão suspendenda (ausência de pista de controlo em violação do art° 30° do R 65/2011); • que “Em 24.02.2011, em 23.05.2011, em 22.03.2012 e em 30.01.2013, ao abrigo do contrato de financiamento n.° 0200……/0, a Entidade Requerida liquidou os montantes de € 16.172,12, de € 31.138,56, de €...
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