Acórdão nº 498/18.0BESNT de Tribunal Central Administrativo Sul, 06 de Junho de 2019
| Magistrado Responsável | PAULO PEREIRA GOUVEIA |
| Data da Resolução | 06 de Junho de 2019 |
| Emissor | Tribunal Central Administrativo Sul |
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Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul I – RELATÓRIO M…… - M......., SA, [M……], NIPC e Matrícula 503……., com sede na Rua M……, nº …, 2º, L…..-a-V….., Oeiras, intentou ação administrativa pré-contratual contra PARQUE ESCOLAR, EPE, NIPC 508………., com sede na Avª I………, nº …, 7… andar, Lisboa.
São contra-interessadas, as sociedades - E……… - E..........., Lda, [E…….], NIPC 502……, com sede na E……….., Lote …, C……., Sintra; - C……….. –C........., S.A., pessoa coletiva n.º 501……, com sede na Rua R…….., n.º …., 3.º piso, 2740-…. P….. S….., Oeiras, - V……. P…….., S.A., pessoal coletiva n.º 502……, com sede na E………. de P….. de A……, n.º…, 2770-… P….. de A……; - C……I……S……. – S.........., S.A., pessoa coletiva n.º 500……., com sede na Rua D. N…….., n.º … e …ª, Bloco …, ….º Piso, P….. O……, 2695-….. Bobadela; - C………. – E........, S.A., pessoa coletiva n.º 500……., com sede em Rua do A……., n.º …. (M…… de T…..), 4700-…. Braga; - O………… F..........., SA, [O………], NIPC 508………, com sede na Rua D……., nº ….., Porto; e - O…………… - O........., Lda, [O……..], NIPC 507……, com sede na Rua P……, nº …, Escritório 1…, P….. das N….., Lisboa.
A pretensão formulada ao T.A.C. foi a seguinte: - Anulação da decisão de adjudicação da proposta da CI, E…, no procedimento PE_180…_AAQ referente à "Prestação de Serviços de Conservação, Manutenção e Apoio à Exploração das Escolas da Região Centro do Programa de Modernização da Parque Escolar - Lote LC…, ao abrigo do Acordo Quadro nº …/2018 celebrado com a Parque Escolar, EPE", do Conselho de Administração (C.A.) da R, de 11/04/2018.
Após a discussão da causa, o T.A.C. decidiu absolver os demandados do pedido.
* Inconformada, a autora interpôs o presente recurso de apelação contra aquela decisão, formulando na sua alegação as seguintes longas conclusões: A. O Tribunal a quo foi confrontado com duas questões, sobre as quais incorreu em erros de julgamento de facto e de direito, a saber: (i) a qualificação das propostas apresentadas pela E.... e pela C.... como propostas de preço anormalmente baixo; e (ii) a apreciação da validade do ato de adjudicação, praticado ao abrigo do “call-off” lançado ao abrigo do acordo quadro, tendo por referência a ilegalidade apontada às normas das peças do procedimento em que tal ato de adjudicação se fundou.
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A decisão incorre, em primeiro lugar, em erro no julgamento da matéria de facto, por (i) ter considerado como provados factos que são suscetíveis de conduzir a um juízo enviesado na resposta à primeira questão que o Tribunal foi chamado a apreciar; e (ii) por não ter considerado como provados factos que se afiguram relevantes para a decisão da presente causa.
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No n.º 14 da matéria de facto, o Tribunal a quo mistura factos respeitantes (i) ao preço base anual previsto no caderno de encargos do acordo quadro; e (ii) ao preço base previsto no caderno de encargos do “call-off” aberto ao abrigo do acordo quadro.
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Como uma das questões que o Tribunal a quo foi chamado a resolver é a de saber se a entidade adjudicante poderia atender ao valor dos sobresselentes para efeitos de apuramento de um preço anormalmente baixo, alterando o limiar que havia indicado nas peças do procedimento do acordo quadro, deveria o Tribunal ter individualizado, na seleção da matéria de facto, (i) o preço base indicado no caderno de encargos do acordo quadro; e (ii) o preço base indicado no caderno de encargos do “call-off”.
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Ao indicar o valor que consta do caderno de encargos do acordo quadro e a referência constante do “call-off”, no mesmo número da matéria de facto, o Tribunal a quo não possibilita uma correta decisão de direito sobre esses mesmos factos.
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Nesta medida, deveria o Tribunal a quo ter individualizado, no n.º 14 da matéria de facto considerada como provada, dois números distintos, considerando como provados os seguintes factos: (i) de acordo com o caderno de encargos do Acordo Quadro o preço base anual do Lote LC… é, assim, de € 275.280,00 (€ 22.940,00 × 12); e (ii) de acordo com o caderno de encargos do “call-off”, o preço base do Lote LC… é de € 332.520,00, que corresponde a € 275.280,00, acrescido de um valor fixo, relativo a sobresselentes, de € 57.240,00.
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O Tribunal a quo desconsiderou factos respeitantes às peças do procedimento do acordo quadro, que se afiguram relevantes para a decisão da segunda questão que lhe foi colocada: a apreciação da legalidade das peças do procedimento do “call- off”.
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Na verdade, a ora Recorrente alegou e provou que, «nos termos do n.º 5 do artigo 25.º do programa do concurso “por preço anormalmente baixo, entende-se o preço máximo mensal proposto para o LOTE que seja inferior a 30% do preço base mensal estipulado por LOTE e constantes no Anexo III do Caderno de Encargos”», facto que, associado ao vertido no n.º 13 da matéria de facto, permite concluir que o caderno de encargos do acordo quadro estabelecia que um preço inferior a 30% de € 275.280,00 (€ 22.9400,00 × 12) seria considerado anormalmente baixo.
I. Nesta medida, o Tribunal a quo deveria ter julgado provado o seguinte facto relevante para a decisão da causa: «nos termos do n.º 5 do artigo 25.º do programa do concurso “por preço anormalmente baixo, entende-se o preço máximo mensal proposto para o LOTE que seja inferior a 30% do preço base mensal estipulado por LOTE e constantes no Anexo III do Caderno de Encargos”».
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De acordo com as diferentes soluções plausíveis da primeira questão de direito colocada, afigura-se essencial saber se (i) a E.... e a C.... apresentaram o documento contendo os esclarecimentos justificativos de um preço anormalmente baixo; e se (ii) a própria Recorrente apresentou tal documento.
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Saber se a Recorrente apresentou um documento contendo os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo, afigura-se, ainda, relevante para efeitos de saber se a Recorrente alguma vez se teria conformado com a interpretação sustentada pela Recorrida (e agora confirmada pelo Tribunal a quo), de que um preço 30% inferior a € 275.280,00, para as verbas a que os concorrentes foram chamados a apresentar proposta no âmbito do acordo quadro, deixaria de ser considerada como uma proposta de preço anormalmente baixo no “call-off”.
L. Embora a sentença recorrida se refira à apresentação do documento exigido na alínea d), do n.º 1 do artigo 57.º do CCP por parte da Recorrente, e decorra da leitura da sentença que as Contrainteressadas E..... e C...... não o apresentaram, deveria o Tribunal a quo, em respeito pelas diferentes soluções plausíveis da primeira questão de direito que lhe foi colocada, ter considerado como provados tais factos, o que erradamente não fez.
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Nesta medida, deveria o Tribunal a quo ter julgado provados os seguintes factos relevantes para a decisão da causa: (i) a A. apresentou um documento contendo os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo; e (ii) a E.... e a C.... não juntaram às suas propostas um documento contendo os esclarecimentos justificativos da apresentação de um preço anormalmente baixo.
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Afigura-se relevante, de acordo com as diferentes soluções plausíveis da primeira questão de direito colocada, saber qual o preço da proposta apresentada pela C.....
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Nesta medida, deveria o Tribunal a quo ter julgado provados os seguintes factos relevantes para a decisão da causa: (i) A C.... apresentou ao Lote LC… uma proposta no valor de € 246.660,12; e (ii) Na proposta apresentada pela C.... está incluído o valor de € 57.240,00 referente ao valor máximo a despender com os sobresselentes.
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Para sustentar que o caderno de encargos do “call-off” não poderia, sem violação dos princípios da igualdade e da concorrência, alterar, para os mesmos serviços, o limiar de preço anormalmente baixo que constava do caderno de encargos do acordo quadro, a Recorrente alegou e provou que a Recorrida excluiu uma proposta cujo preço era 30% inferior ao preço base indicado no caderno de encargos do acordo quadro para os serviços aí solicitados, algo que deixou de fazer aquando da apreciação das propostas apresentadas ao “call-off”.
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Tratando-se de um facto relevante para perceber as consequências decorrentes da alteração de critério do limiar do preço anormalmente baixo ao nível do “call-off”, deveria o Tribunal a quo ter julgado provado o seguinte facto relevante para a decisão da causa: «em sede de formação do acordo quadro, a R. excluiu uma proposta com um preço 30% inferior ao preço base mensal indicado para o lote, “em virtude de não terem sido considerados os esclarecimentos justificativos do preço anormalmente baixo nos termos do artigo 71.º daquele diploma”».
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A douta sentença recorrida incorre, ainda, erros de julgamento de direito, mais concretamente (i) ao concluir que as propostas apresentadas pela E.... e pela C.... não devem ser qualificadas como propostas de preço anormalmente baixo, procede a uma incorreta interpretação e aplicação do disposto no artigo 11.3 do Convite do “call-off”, cláusula 2.ª do caderno de encargos do “call-off” e alínea d) do n.º 2 do artigo 146.º do CCP; (ii) considera que a Recorrente teria aceitado as “regras do jogo” definidas pela Recorrida, o que a impediria de arguir a ilegalidade das normas das peças do procedimento em que se fundou o ato de adjudicação; e (iii) procede a uma errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 103.º do CPTA, concluindo que o pedido de anulação do ato de adjudicação com fundamento em ilegalidade das peças do procedimento não poderá proceder, atenta a “intempestividade da arguição da ilegalidades das normas” constantes do programa do procedimento.
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A douta sentença recorrida parte de um pressuposto errado, qual seja o de que o procedimento de acordo quadro teria apenas um “fim pré-seletivo ou de pré-qualificação”, sendo a sua relevância circunscrita à escolha ou qualificação dos candidatos.
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O acordo quadro vai, porém, muito mais além dessa finalidade...
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