Acórdão nº 13540/16 de Tribunal Central Administrativo Sul, 19 de Janeiro de 2017

Magistrado Responsável:CRISTINA DOS SANTOS
Data da Resolução:19 de Janeiro de 2017
Emissor:Tribunal Central Administrativo Sul

O Instituto Politécnico do Porto, com os sinais nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra dela vem recorrer, concluindo como segue: 1. O procedimento adjudicatório sub judice foi lançado ao abrigo do Acordo Quadro ESPAP n° 13 -Lote 2 (Região Norte), com a refª AQ/PA.099.2015.0005, para aquisição de serviços de vigilância e segurança humana para as instalações o Instituto Politécnico do Porto - Serviços da Presidência e Unidades Orgânicas, regendo-se pelo Convite respectivo e pelo Caderno de Encargos do mencionado Acordo Quadro.

  1. Em 06.08.2015, as entidades convidadas, subscritoras do Acordo Quadro, entre elas a aqui Recorrida, foram notificadas a tomaram conhecimento integral das peças do procedimento (vd. Fls. Do PA).

  2. A Recorrida submeteu a respectiva proposta em 14.08.2015 (vd. Fls. do PA).

  3. E em 14.10.2015, foi praticado e a Recorrida foi notificada do acto de adjudicação dos serviços objecto do procedimento (vd. Fls. do PA).

  4. Finalmente, em 30.10.2015, foi celebrado o contrato com a entidade adjudicatária, o qual, desde então, se encontra eficaz e em execução.

  5. Os presentes autos deram entrada em juízo em 16.11.2015.

  6. A acção de contencioso pré-contratual é um processo ao qual foi atribuída natureza urgente, com o objectivo de salvaguardar a necessidade de obtenção de decisões com a celeridade exigida pela e indispensável à estabilidade do procedimento adjudicatório em cujo âmbito se inserem os actos impugnados.

  7. O processo relativo ao contencioso pré-contratual deve ser considerado de utilização necessária, e não alternativa.

  8. A fiscalização das peças no âmbito do contencioso pré-contratual urgente deve ser solicitada no prazo de um mês a contar do conhecimento das mesmas, sob pena de caducar o direito de impugnação 10. Esta solução decorre da necessidade de assegurar uma rápida estabilização da situação jurídica gerada pelo acto de adjudicação nos procedimentos em causa 11. Mesmo nos casos de nulidade (o que não está em causa nos presentes autos), decorrido o prazo de um mês a contar do conhecimento, os interessados apenas poderão reagir jurisdicionalmente contra a ilegalidade dos documentos conformadores do contrato no âmbito do contencioso não urgente.

  9. Quando o interessado se pretenda prevalecer do processo urgente, com as vantagens inerentes a uma tramitação acelerada, em que se consubstancia o contencioso pré-contratual consagrado nos arts. 100° e seguintes do CPTA tem o ónus de propor a respectiva acção no prazo de um mês, tanto nos casos do n° 1, como do n° 2 do art° 100° do CPTA 13. Com efeito, o prazo de um mês, previsto no artigo 101, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aplica-se a todos os casos de impugnação, previstos no artigo anterior.

  10. Nos termos desse artigo 101, ocorre a excepção de caducidade do direito de accionar acto contido em documento conformador do concurso, se a interessada não exercer esse direito no referido prazo de um mês, contado da data em que teve conhecimento de tal documento.

  11. A falta de tempestiva impugnação directa de peça do concurso, designadamente do Programa do Concurso, obsta a que o concorrente interessado venha a impugnar, com fundamento em ilegalidade de disposição contida nessa mesma peça concursal, o acto final de adjudicação, que deu aplicação concreta a tal disposição.

  12. Temos, assim, que a impugnação das peças do procedimento no âmbito de contencioso pré-contratual urgente tem que ser efectivada no prazo de um mês definido no art. 101° do CPTA, sob pena de caducidade.

  13. Tal prazo conta-se, como se estabelece da citada norma, a partir da notificação ou, na sua falta, do conhecimento do vício, ou seja, no caso dos autos, a partir da notificação e do conhecimento pela Autora, aqui Recorrida, das peças do procedimento, in casu, do teor do convite, o que ocorreu em simultâneo.

  14. Ora, como se viu e decorre do PA, a Recorrida tomou conhecimento do teor do convite em 06.08.2015 e apenas em 16.11.2015 veio intentar a presente acção, ou seja, mais de três meses depois de ter conhecimento do vício das peças de procedimento.

  15. Do exposto decorre que, à data da propositura da acção (16.11.2015), tinha já há muito caducado o direito da Autora impugnar as peças do procedimento, o qual, assim, se mostra definitivamente estabilizado. Aliás, havia decorrido quer o prazo para a propositura da acção urgente, nos termos do art° 100° e sgts do CPTA, quer o prazo para a propositura do contencioso não urgente.

  16. A caducidade do direito de acção, que aqui é expressamente invocada, é do conhecimento oficioso e, consequentemente, invocável a todo o tempo, nos termos do art. 333°, n° 1 do CC.

  17. Em face do exposto, atenta a caducidade do direito de acção verificada, deverá a douta sentença recorrida ser revogada e a Recorrida ser absolvida do pedido. SEM PRESCINDIR, sempre se dirá 22. Nem sempre as propostas que oferecem os preços mais baixos são as mais convenientes para as entidades adjudicantes, já que, por detrás dessa aparente vantagem que é a vinculação a um preço muito inferior ao do mercado, poderão estar afinal nefastas consequências para a execução do contrato.

  18. A consagração de um regime sobre propostas de preço anormalmente baixo é pois imposta pela necessidade de conciliar o interesse da Administração em adjudicar ao mais baixo preço possível e, ao mesmo tempo, em afastar o perigo de uma adjudicação feita a um preço demasiado baixo expor essa mesma Administração ao sério risco de uma execução do contrato imperfeita ou mesmo incompleta, com o consequente aumento de custos resultantes dessa situação.

  19. No caso de esse preço ser manifestamente inferior aos custos que o adjudicatário tem de suportar para executar as prestações contratuais a que se vinculou, só aparentemente é que o melhor preço (ou o preço constante da melhor proposta) se pode considerar o mais conveniente, pois por força desse aviltamento do preço pode ficar seriamente comprometida a qualidade dos produtos, dos serviços ou dos trabalhos a realizar.

  20. A execução da prestação que constitui o objecto do contrato a celebrar deve pois ser confiada a quem, tendo apresentado uma proposta que cumpre todas as exigências e condições impostas pelo caderno de encargos, apresente um preço adequado a remunerar o conjunto dos custos, riscos e ónus que essa execução comporta, bem como a margem de lucro que o co-contratante necessariamente deve receber 26. As entidades adjudicantes têm o dever de excluir propostas de preço anormalmente baixo relativamente ao qual não tenha sido prestada ou aceite justificação 27. Este dever resulta, além do mais, dos preceitos comunitários aplicáveis, nomeadamente da Directiva 2014/24/UE 28. O direito comunitário reconhece às entidades adjudicantes o direito de excluir as propostas que se revelem efectivamente anómalas, através de um exercício expresso e consciente da discricionariedade técnico-administrativa.

  21. O ordenamento jurídico português acolheu o dever de exclusão das propostas de preço anormalmente baixo na alínea e) do n° 2 do art° 70° do CCP, ficando aquela dependente da não aceitação dos esclarecimentos justificativos apresentados no âmbito do procedimento a que se refere o art° 71° do mesmo diploma.

  22. É, no entanto, proibida a exclusão automática das propostas de preço anormalmente baixo 31. Com vista a definir os parâmetros a considerar em cada procedimento, o legislador do CCP estabeleceu, no art° 71°, n° 1, um critério de determinação do que será, em cada caso, uma proposta anormalmente baixa, mas fê-lo em termos supletivos, reconhecendo expressamente às entidades adjudicantes a prerrogativa de indicar, em cada procedimento, ainda que - mas não necessariamente - por referência ao preço base fixado no caderno de encargos, o valor abaixo do qual o preço total resultante de uma proposta é considerado anormalmente baixo - vd. arts. 71°, n° 1, 115°, n° 3, 132°, n° 2 e 189°, n° 3 do CCP.

  23. Assim, a opção legislativa vertida nos art°s 115°, n° 3, 132°, n° 2 e 189°, n° 3 do CCP, traduz-se num regime de auto-vinculação segundo o qual as entidades adjudicantes podem estabelecer, caso a caso, um específico critério de determinação automática do limiar da anomalia, seja através da indicação directa de um certo montante em euros, seja através da referência a uma percentagem sobre o preço base diferente das referidas no artigo 71°, ou até mesmo através de um mecanismo matemático que seja função da média dos preços concretamente propostos 33. A definição, em concreto e casuisticamente, do valor abaixo do qual o preço proposto é considerado anormalmente baixo resulta, deste modo, de uma decisão discricionária da entidade adjudicante, tal como é incontroversamente reconhecido.

  24. Do Caderno de Encargos do Acordo Quadro ESPAP n° 13 - Lote 2 (Região Norte) não consta qualquer determinação, obrigação ou limitação das entidades contratantes em matéria de fixação do que, em cada procedimento, deva ser considerado preço anormalmente baixo.

  25. Do exposto decorre que a entidade adjudicante, ora Recorrente, dispunha de ampla liberdade e discricionariedade na determinação e fixação, nas peças do procedimento, leia-se, no Convite, do valor abaixo do qual, no procedimento sub judice, o preço proposto seria anormalmente baixo.

  26. Por se tratar de um acto praticado no exercício de um poder discricionário, a determinação, no Convite, do limiar abaixo do qual as propostas seriam consideradas anormalmente baixas é insusceptível de controle jurisdicional, mormente com os fundamentos que, in casu, constituem a causa de pedir e os fundamentos da acção.

  27. Nos termos do procedimento em causa nos autos, foi fixado o limiar abaixo do qual o preço proposto seria considerado anormalmente baixo, expressa e especificamente para cada um dos lotes do procedimento, com a indicação concreta de um valor quantitativo para cada um deles, sendo a referência/remissão para a "Recomendação da Autoridade para as...

Para continuar a ler

PEÇA SUA AVALIAÇÃO