Acórdão nº 12853/15 de Tribunal Central Administrativo Sul, 10 de Março de 2016

Magistrado ResponsávelCATARINA JARMELA
Data da Resolução10 de Março de 2016
EmissorTribunal Central Administrativo Sul

*I - RELATÓRIODomingos ………., SA, e DTE, I……………………., SA, intentaram no TAF de Loulé o presente processo cautelar contra a Águas do Algarve, SA, indicando como contra-interessadas Sociedade ………………….., SA, e outras, e no qual peticionaram a suspensão da eficácia do acto de adjudicação - praticado no âmbito do concurso público com o anúncio do procedimento n.º 316/2014, publicado no DR, 2ª Série, de 27.1.2014 -, com a consequente suspensão do procedimento de formação do contrato de empreitada de “Concepção/Construção da ETAR da Companheira” com as contra-interessadas (em Consórcio) A……………. Agua, SA, e O…………., SA, e, caso o mesmo já tenha sido celebrado, a respectiva suspensão de execução.

Por decisão de 5 de Outubro de 2015 do referido tribunal foi julgada procedente a excepção de ilegitimidade processual das requerentes e, em consequência, absolvidas da instância a entidade requerida e as contra-interessadas.

Inconformadas, as requerentes interpuseram recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões: “A.

O douto tribunal recorrido julgou procedente a excepção de ilegitimidade processual das Recorrentes, absolvendo a Entidade Demandada e as Contrainteressadas da instância.

B.

Entende o tribunal a quo que, uma vez que a proposta de exclusão da proposta das Recorrentes foi feita pelo Júri do Procedimento em sede de relatório preliminar, deveriam estas, nos termos do n.º 3 do art.º 51º do CPTA, ter pedido a suspensão de tal acto e não o acto de adjudicação ora colocado em crise, C.

Pelo que, nos termos dos art.º 55.º e 68.º do CPTA, as Recorrentes não são parte ilegítima na presente acção porquanto não possuem o interesse processual exigido.

D.

Entendem as Recorrentes que o tribunal recorrido decidiu mal porquanto, nos termos dos art.º 2º, 3º, 67º, 69º, 70º, 73º e 109º do CCP, o Júri do Procedimento não tem legitimidade ou competência para praticar quaisquer actos administrativos com eficácia externa pelo que, atento o disposto no n.º 1 do art.º 51.º do CPTA, os seus actos não são passíveis de impugnação.

E.

Isto porque os relatórios, preliminar e final, elaborados pelo júri do procedimento contêm as propostas, devidamente fundamentadas, de ordenação ou seriação das propostas apresentadas, de exclusão das propostas e de adjudicação.

F.

Cabendo ao órgão competente para a decisão de contratar decidir sobre a aprovação de todas as propostas contidas nesse relatório final, nomeadamente para efeitos de exclusão de propostas, seriação das propostas e adjudicação.

G.

Assim, só o acto de decisão de aprovação das propostas contidas no relatório final – e não o próprio relatório final ou o preliminar – é que constitui um acto lesivo, porque só ele afecta de forma definitiva a esfera jurídica das Recorrentes ao excluir a sua proposta do procedimento concursório.

H.

Quer isto dizer que o acto de exclusão de uma proposta ou de um concorrente é um acto da competência exclusiva e indelegável do órgão com competência para decidir contratar.

I.

Por isso, só esse acto de decisão de aprovação das propostas contidas no relatório final – nomeadamente, e no que aqui interessa, a proposta de exclusão da proposta apresentada pelas Recorrentes – é que constitui um verdadeiro e próprio acto administrativo relativo à formação de um contrato de empreitada de obras públicas – Cfr. art.º 2º, 3º, 67º, 69º, 70º, 73º e 109º do CCP.

J.

Os art.º 51.º e 132.º do CPTA prevêem a possibilidade de suspensão/impugnação autónoma dos actos procedimentais pré-contratuais mas tal está dependente de os mesmos serem produtores de efeitos externos.

K.

Ora, os relatórios preliminar e final são propostas que, além de conterem o resumo da matéria de facto sobre que versa a questão, a indicação dos pontos sobre que deve incidir a decisão e a menção das disposições legais aplicáveis, incluem ainda uma proposta concreta de decisão (cfr. art. 105º do CPA, na versão anterior anterior ao Decreto-lei n.º 4/2015; 125º do CPA na sua versão actualmente em vigor).

L.

A aprovação dessa proposta é o acto pelo qual um órgão da Administração exprime a sua concordância com um acto anterior praticado por outro órgão, e lhe confere eficácia (cfr. al. a) do art. 129º do CPA, na versão anterior anterior ao Decreto-lei n.º 4/2015; 157º do CPA na sua versão actualmente em vigor).

M.

Assim, a impugnação imediata da “decisão” do júri que exclui a proposta seria sempre uma impugnação do acto administrativo ineficaz, porque lhe faltava a aprovação do órgão decisor para desencadear os efeitos jurídicos externos.

N.

O n.º 1 do art.º 51.º do CPTA estabelece como condição de impugnabilidade do acto administrativo a sua “eficácia externa, especialmente [quando o] conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos”.

O.

Atento tudo o supra exposto, os actos praticados pelo Exmo. Júri não têm qualquer eficácia externa porquanto se configuram como meras propostas cuja eficácia está dependente da aprovação, ou não, do órgão competente para a decisão de contratar – 2º, 3º, 67º, 69º, 73º e 109º do CCP.

P.

Efectivamente, apenas com o acto de adjudicação pela Entidade Demandada, é que as “propostas” do Exmo. Júri, porque aprovadas pelo órgão competente para a decisão de contratar, ganham eficácia externa e, por conseguinte, se tornam passíveis de serem impugnadas nos termos dos n.º 1 e 3 do art.º 51.º do CPTA.

Q.

O tribunal recorrido olvidou que o disposto no art.º 51.º do CPTA, nomeadamente na primeira parte do seu número 3, deve ser interpretado à luz do estatuído no seu número 1.

R.

Para efeitos de aplicação da primeira parte do n.º 3 do art.º 51.º CPTA dever-se-á estar perante um acto que “tenha determinado a exclusão do interessado do procedimento” e que, “ainda que inseridos num procedimento administrativo”, tenham “eficácia externa”, o que não é o caso nos presentes autos.

S.

É assim lícito às Recorrentes, nos termos do disposto no n.º 3 do art.º 51.º do CPTA, pedirem a suspensão do acto de adjudicação relativo à formação do contrato de “EMPREITADA DE CONCEÇÃO-CONSTRUÇÃO DA ETAR DA COMPANHEIRA”, bom como do contrato e sua execução, com base em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento.

T.

Porquanto é a prática do acto ora impugnado pelo órgão competente para a decisão de contratar é que a decisão de excluir a proposta das Recorrentes, porque incorporando esse acto, adquiriu eficácia externa e, consequentemente, se tornou passível de ser impugnada nos termos do n.º 1 do art.º 51º do CPTA.

U.

Sendo impugnável o acto de adjudicação com fundamento em ilegalidades ao longo do procedimento, as ora Recorrentes têm legitimidade para impugnar o mesmo, pedindo a readmissão da sua proposta a concurso, porquanto, nos termos do disposto nos art.º 55.º e 68.º do CPTA, demonstram serem titulares “de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”.

V.

Nestes termos, o douto Tribunal recorrido, ao decidir pela procedência das Contestações da Entidade Demandada e das Contrainteressadas, decidiu em manifesta contradição com os fundamentos invocados e com os factos que foram dados como provados.

W.

Fez uma errada aplicação do Direito aos factos dados como provados e, assim, violou não só o disposto nos art.º 2º, 3º, 67º, 69º, 70º, 73º, 109º e 146º do CCP, como igualmente o disposto nos n.º 1 e 3 do art.º 51º, 55.º, 68.º, 89.º, n.º 1 e 2 do art.º 132.º, todos do CPTA, e nos art.º 125º e 157º do CPA.

X.

Não será assim de manter a decisão recorrida, a qual pugnou pela procedência da excepção de ilegitimidade processual das Recorrentes, com a consequente absolvição da instância da Entidade Demandada e das Contrainteressadas, pelo deverá a mesma ser revogada com todas as consequências legais.

Nestes termos, e nos mais de Direito que V. Exas.

mui doutamente suprirão, deverá o presente recurso proceder, revogando-se a decisão recorrida nos termos supra referidos, e, em consequência, devem os autos do presente processo prosseguir a sua marcha para, a final, ser proferida decisão de mérito relativamente aos factos objecto dos mesmos, pois só assim se fará JUSTIÇA!”.

A entidade requerida, Águas do Algarve, SA, e as contra-interessadas A……………. Agua, SA, e O…………., SA,, apresentaram contra-alegações, onde pugnaram pela improcedência do recurso.

Em 26.11.2015 foi proferido despacho de sustentação.

O DMMP junto deste TCA Sul emitiu parecer, no qual sustentou que o recurso não merece provimento. A este parecer respondeu a recorrida Águas do Algarve, SA, reiterando que o recurso deve ser julgado totalmente improcedente.

II - FUNDAMENTAÇÃO Na sentença recorrida foram dados como assentes os seguintes factos: “A) As Requerentes apresentaram proposta ao concurso público para a ‘Empreitada de Concepção/ Construção da ETAR da Companheira’ (cfr doc nº 4 da pi); B) No Relatório Preliminar, de Novembro de 2014, elaborado pelos membros do júri do procedimento do concurso referido em A), pode ler-se designadamente, o seguinte: “G) PROPOSTA DO CONCORRENTE Nº 8 – D…….-D…….

Da análise da proposta base do concorrente nº 8 – D…….-D………, o júri constatou que esta apresenta termos ou condições que violam aspectos de execução do contrato não submetidos à concorrência, conforme se passa a expor.

(…) Face ao exposto, o júri propõe, por unanimidade, a exclusão da proposta do concorrente nº 8 – D……-D……, nos termos das disposições conjugadas da alínea b) do nº 2 do artigo 70º e alínea o), do nº 2 do artigo 146º, todos do CCP, por apresentar termos ou condições que violem aspectos de execução do contrato a celebrar não submetidos à concorrência, situação a que a lei tipifica como cominação legal a exclusão da proposta.

(…) Em conclusão, o Júri, por unanimidade, propõe: a) A exclusão das propostas base e variante do concorrente I, a exclusão das propostas base dos concorrentes 2, 3,4, 8 e 9 e, a exclusão da proposta variante do concorrente 10, nos termos e fundamento0s...

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